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【基层说】小闹小解决,大闹大解决,基层闹缠现象如何破解?

发布时间:2019.01.22 阅读:518 分享

“闹大”背后是利益

基层社会闹缠现象甚为普遍。近些年来,在征地拆迁、环境保护、交通事故、医疗纠纷、学生非正常死亡等治理领域,基层政府都深受闹缠现象等困扰。甚至于,在很多领域还滋生出了职业闹事者。这些人打着为当事人和弱势群体维权的名义,通过把事情“闹大”,把当事人“缠死”而获取非正当利益。所谓“会哭的孩子有奶吃”,又谓“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”,人们普遍认为,出了点事不闹腾一番,“闹”是常规,不闹反倒是不正常的。

笔者曾做过一个普通农业县的县域治理调查,发现当地“逢死必闹”已是常规,但凡医院死了人、交通事故有人伤亡、学校有学生意外死亡、水库有人不小心淹死了,当事者家属必定要到相关政府机构闹腾一番,以求获得巨额“赔偿”。地方政府为此头疼不已,不得不成立一个治安巡防队处理类似的闹缠事件。毫不夸张地说,基层治理到处充斥着“讨价还价”的过程,基层治理体系演变成了一个社会议价系统。

讨价还价的空间

基层为何闹缠不断?首先是基层治理提供了讨价还价的空间。这其中,最让人印象深刻的是信访制度。国家信访条例明确规定,人民群众有依法信访的权利;基层政府有接待处理群众来信来访的义务。信访条例的这一规定切实塑造了普通民众的行为。人们普遍相信,信访是维护自己权益的最为便捷的途径;人民政府也有替弱者、受害者做主的意义。

信访干部既接待正常的上访者,也接待非正常的上访者;既解决合理合法的诉求,亦要处置各种奇形怪状的诉求。久而久之,很多信访办主任都有个共识,信访的关键也许不在于化解问题,而在于耐心倾听,让人民群众感到受到重视才是最重要的。然而,正因为信访具有零门槛的特征,渠道通畅、干部热情、效果明显,反而刺激了人们过度依赖信访,由此催生了“信访不信法”的局面。与信访制度类似的是,我国各级政府和各个政府机关几乎都极为重视调解。长期以来,基层自治组织、政府机关和司法机关,都大量采用调解技术来化解社会矛盾和纠纷。

应该说,运用调解而非法律制度来治理社会,是一个相对简约有效的方式。但麻烦也在于,在社会转型过程中,民间权威逐渐丧失,原初的人民调解越来越难起作用。即便是调解工作,也越来越依赖于行政和司法机关。笔者在农村公安机关调研时发现,公安工作要处理大量的非警务活动,而这些非警务活动很大程度上由民间纠纷调解占据。

一些地方,连简单的家事纠纷都习惯于打110报警,村干部和社区干部也习惯于将纠纷调解工作“移交”给派出所民警。更多的情况下,基层政府也被迫积极介入纠纷调解。由于深度介入纠纷调解工作,基层政府很容易从“仲裁者”变成为“议价者”。

今日的基层政府化解基层社会矛盾的成本越来越高,哪怕是看似简约的信访、调解制度,运转起来也不简单。稍不留神,基层政府就会陷入其中而不可自拔。利益分化

问题出在何处?大概和转型社会的特殊利益结果和治理逻辑有关。

改革开放40年来,随着市场经济发展,社会分化已然是现实;人们的权益观念也得到了前所未有的强化。今天已经很难用政治和道德说教来弥合利益高度分化(某些时候表现为冲突)的各个群体。比如,在征地拆迁过程中,无论是商业用途还是公益用途,基层政府再用“大局观”来说服群众,几乎难起作用。唯一的办法是,通过公开合理的经济补偿来获得被拆迁户的支持。问题恰恰在于,征地拆迁补偿标准的统一性和被拆迁户利益诉求的高度多样化之间,存在巨大沟壑。补偿标准无论多高,总会有被拆迁户因为特殊原因而得不到满足。

笔者曾经调研过一个征地拆迁案例。一个村共452户人家,其中451户签订了拆迁协议,但有一户因要价过高,始终谈不拢。甚至地方政府主官当面协调谈判,也无结果。最终,项目拖了几年,开发商都换了3个(前两个都被拖垮了),几百户已拆农户因迟迟搬不进安置房而集体进京上访多次。地方政府实在没办法,只好下定决心改规划。直到此时,唯一的“钉子户”才同意的政府统一的赔偿方案。

某种意义上,闹缠现象之所以无止无休,确实是我们的国家治理体系还没有做好准备,没有形成一套有效的措施来回应新时代的社会主要矛盾。党的十九大虽然作出了我国当前的社会主要矛盾已经转化的判断,即人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。但是,对社会主要矛盾的处理方法仍停留在旧有思维中。习惯于用“大局观”来说服群众作出“牺牲”;习惯于一时一策、一事一议,用权益之计来解决社会矛盾。结果是,解决的问题越多,留下的隐患越大。

如何解决?

人民群众因发展不平衡不充分问题而出现利益分化,将会是相当一段时期的客观事实。基层闹缠不断的问题,不能坐等利益分化消失。务实地说,解决这一问题不容易,但又必须解决。怎么办呢?

笔者觉得,首先还是要从基层政府自身做起。长期以来,“老好人”现象和“不出事逻辑”主导了基层治理。基层政府在“讨价还价”的过程中,往往无原则,以息事宁人为导向,最终培育了一大批特殊利益人群。

这两年,相当一批人占据当地的公益性岗位,成了“领空饷”的特殊利益人群;一些闹访、缠访者,成了谋利型上访者,只要是关键时间节点,就要“敲诈”基层政府一笔钱。出现这种状况,当然和自上而下的维稳考核体系有关,但也不可否认,一些基层政府在其中不愿意深入做群众工作,尤其不愿意做教育群众的工作。很多基层领导,也是秉持着“只要我任内不出事”的理念,不愿意揭盖子,而是使用各种策略捂着、盖着。

在转型社会中,地方性规范本来就在迅速解体。这个时候,基层政府不应是“老好人”,而应是社会公序良俗的坚定维护者。撇开基层治理的有效性不谈,仅仅是从社会的良性运行来说,一个负责任的基层政府,守规矩、立规矩,或许比什么都重要。

当然,最根本的还是国家需提供一套与现代社会相适应的治理规则。国家治理体系和治理能力现代化不是简单的口号,亦不是简单的顶层设计,归根到底是要回应基层需求。当前的基层治理,急需一套行之有效的指引。

总而言之,闹缠现象与文明社会相去甚远。从一般规律看,社会的文明进程需要经过一段漫长的时期;但政府的法治化建设却可以有时间表。在这个意义上,政府确立规则总是要比普通民众规则意识的形成要早。我们希望一个真正的有界限的“责任政府”的出现,亦期待规则社会的到来。


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