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【基层说】这一基层经验为何上了中央深改委会议?

发布时间:2019.01.22 阅读:466 分享

11月14日,习近平总书记主持的中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过了15份文件,其中之一是《“街乡吹哨、部门报到”——北京市推进党建引领基层治理体制机制创新的探索》。这说明,“街乡吹哨、部门报到”经验正式进入了顶层设计的视野,对当前正在推进的基层治理现代化建设具有借鉴意义。

北京市平谷区是“街乡吹哨、部门报到”经验的发源地。简单说来,“街乡吹哨、部门报到”是一个“从小处切口、点上发力”的经验,其主要作用是撬动基层治理机制中的一些关键环节,进而有针对性地清除长期存在的痼疾。

今年7月,武汉大学社会学系教授吕德文携20多人团队在平谷区调研20多天,今天小组就请他谈谈对这一经验做法的直观感受。近年来首都基层乡村治理任务急剧加大。自十八大以来,首都乡村治理的任务发生了巨大转型,从维持基本秩序、调整产业结构等转向环境治理、拆违等任务,积累已久的社会问题已经到了爆发边缘,爆发的契机就是2016年的“5.14事件”,平谷区金海湖镇黑水湾村关闭矿区发生矿难,造成6死1伤,即使这样,金山和砂石盗采依然没有被制止住。

平谷区相关部门组织了护矿队,人数从最初的十几人不断增加到50人,但盗挖行为却愈演愈烈,直到“5.14事件”爆发。可见,过去“因事设岗”的行政方式已不适应新的任务,虽投入了新的治理资源,却未提高治理绩效;恰恰相反,新的治理资源很可能进一步恶化了基层政治生态。事后查明,有护矿队员和盗挖者勾结,有村干部为砂石盗采者提供保护伞。

如何改变这一状况?过去经验证明,“头疼医头、脚痛医脚”是不行的,只有改变基层治理的体制机制才能解决这些问题。但是,一些基本的基层治理架构是既定的,地方政府并没有权力来改变。不变体制变机制,这便是“街乡吹哨、部门报到”改革的方法论。

总体上看,基层是负责政策执行的,是需要回应社会诉求的,需要同时兼顾上级目标和基层实际。因此,基层政府任务本来就是“戴着镣铐跳舞”。通过机制创新解决实际问题,也是改革渐进式改革逻辑的延伸。改革40年之所以成功,主要经验便是我们采用了渐进式改革的方法。它是一个成本低、可控制的改革方法。“街乡吹哨、部门报到”经验的形成,经历了几个阶段:

1、“双安双打”阶段。为治理砂石盗采、盗挖金矿等问题,平谷区于2017年初启动了全力确保安全生产、安全稳定,打击金矿及砂石盗采,打击其他违法犯罪活动的专项行动(简称“双安双打”)。由镇委书记和镇长担任指挥部的总指挥和执行指挥,公安、国土、水务等16个区级职能部门为成员单位。要求指挥部成员单位,做到“事不绝、人不撤”。

不过,金海湖镇“双安双打”工作的特殊之处在于,它并不同于普通的运动式治理,而是通过运动建立一套行之有效具有一定普适性的工作机制。制定了“乡镇吹哨,部门报到”的联合执法链机制,形成了账单式执法、突击式执法、常态化执法等三种联合执法模式。

2、“街乡吹哨、部门报到”机制成型。“双安双打”的成功,极大地增强了平谷区政府对创新基层治理机制的信心。当地通过三个清单将这个经验常态化:一是建立问题清单。二是建立权责清单。三是建立执法效果清单。简言之,部门工作的绩效如何,乡镇政府可以根据每一次“吹哨、报到”行动作出评价,并以此为依据年终考核部门工作。

一方面,其解决条块分割和权责不一致的问题。由区法制办重新明确执法部门职责和执法清单,解决了以往执法部门各自为政、职责交叉不清的问题。另一方面,以问题为导向,建立了一套规范而实用的基层治理流程,一般的政策循环的起点在上级决策部门,而“吹哨报到”的议程设置权却在基层政府,强化了基层政府的治理能力。

3、党建引领基层治理的探索。到笔者调研时,金海湖镇的“街乡吹哨、部门报到”机制已经升级来几个版本,从最初的主要解决执法问题的“执法哨”,到后来的解决一般社会治理问题的“管理哨”,再到解决农村发展问题的“发展哨”,其运用范围越来越广。总的看来,金海湖镇的主要做法是将“街乡吹哨、部门报到”机制渗入到乡村治理的实践过程中去,进而激活原有的治理体制。现在就来评价“街乡吹哨、部门报到”的作用,可能还为时过早。

它本质上是一项联合执法活动,类似的联合执法、现场办公等运动式治理模式,并非“街乡吹哨、部门报到”的经验本质。同样,有些地方将“街乡吹哨、部门报到”经验泛化。比如,有一个街道建立了网格系统,建立的庞大的网格员队伍,也说是“吹哨报到”经验。就笔者的看法,这还是“因事设岗”。

而金海湖镇的相关领导的想法是,尽量激活村干部和乡村两级庞大的协管员队伍,把他们纳入到网格系统中。如果这一目标得以实现,那很可能意味着“街乡吹哨、部门报到”真正切中了首都市郊农村治理的痛点,撬动了乡村治理体制。在笔者看来,“街乡吹哨、部门报到”的启示正在于此:

第一、从“捂盖子”到“揭盖子”。多年来,首都市郊农村治理的重要特点是“捂盖子”,不愿意正视问题,导致问题积累越来越多,终于一发不可收拾。而这也是全国基层治理中极其普遍的问题,“不出事逻辑”已经深入了很多基层领导干部的观念之中。而“吹哨报到”的关键在于,因为它赋予了基层政府足够的权力,使得基层政府敢于直面问题。一是通过清理过去的治理痼疾,重塑了基层政治生态;二是通过激活属地政府权能,增强基层政府的回应性,及时化解基层社会矛盾。某种意义上,“吹哨报到”实际上是激发基层干部敢担当、敢作为的保障机制。

第二、基层政权从“悬浮”到“嵌入”。首都郊区农村治理过程中,乡镇党委政府对村级组织和村干部的“失控”现象让人震惊,某些村干部无视党纪国法,乡镇党委政府却毫无办法,乡镇干部在面对农村工作时,普遍有畏难情绪。追根溯源,这是基层政权长期不做群众工作,片面理解村民自治的结果。而通过“吹哨报到”机制,一方面基层政府的管理和执法力量顺利进入了村庄;另一方面,亦通过党建引领基层治理的方式,基层政权强化了对村干部和其他服务人员的统筹管理。这个意义上,基层工作就可以建立在扎实的群众基础之上。

第三、基层工作从“权宜之计”到依法治理。平谷区“街乡吹哨、部门报到”的机制设计及经验总结,一直都是法制办在主要负责了。因此,这个经验一开始就贯彻了依法治理的理念。从结果上看,这一机制的确有效规范了基层治理行为。属地政府和相关执法部门,不仅获得了法律保障,更是习惯了依法行政。这极大改变了过去依靠权宜之计解决问题的行政惰性,法治精神得以彰显。

综上,平谷区“街乡吹哨、部门报到”改革,是一个典型的“从小处切口、点上发力”的经验。这一经验,看似只是解决了基层治理中的“小问题”,却是关系到基层治理现代化的大经验。说到底,基层治理的主要任务是解决老百姓关心的“小事”,而不是完成“大事”;评价基层治理好坏的关键是,它能不能及时有效回应群众诉求。“吹哨报到”恰恰契合了基层工作的这一特点。更难能可贵的是,“吹哨报到”是在并不增加治理资源的情况下,完全通过完善基层治理体制和机制来提高治理绩效的。在这个意义上,平谷区“街乡吹哨、部门报到”的改革是值得肯定的。


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